Przyszłość niepublicznej edukacji

Prawdziwe problemy szkół niepublicznych aktualny przykład z Krakowa – luty 2015 .

Najważniejsze różnice między szkołą publiczną i niepubliczną

Władze gminy Tarnów proponują, aby na bazie likwidowanych wiejskich szkół publicznych (podstawowych i gimnazjów) funkcjonowały szkoły niepubliczne z uprawnieniami szkół publicznych, prowadzone przez stowarzyszenie.

Takie rozwiązanie, abstrahując od jego prawnej dopuszczalności, zmieni funkcjonowanie systemu oświaty.

Trzeba zdać sobie sprawę, że podobieństwo szkoły niepublicznej (z uprawnieniami szkoły publicznej) do szkoły publicznej polega głównie na realizacji tożsamych zadań edukacyjnych i wydawaniu równoważnych świadectw i dyplomów. Chodzi o:

• realizowanie programów nauczania uwzględniających podstawy programowe, •realizowanie określonych zasad edukacyjnych,
• zasad klasyfikowania i promowania uczniów oraz prowadzenia egzaminów i sprawdzianów, prowadzenia dokumentacji nauczania,
• zatrudniania nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych z określonymi kwalifikacjami.

Poza tymi podobieństwami występują istotne różnice między szkołami publicznymi i szkołami niepublicznymi o uprawnieniach szkół publicznych, wynikające z przepisów prawa. Warto zatem przyjrzeć się najważniejszym z nich.

1. Gmina jest zobowiązana do pokrywania wszystkich niezbędnych kosztów funkcjonowania szkoły publicznej. Ma obowiązek dofinansowania takiej szkoły, jeśli nie wystarcza subwencja państwowa. Gmina jest zobowiązana płacić szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej jedynie dotację, która jest równa kwocie subwencji przypadającej na dziecko w szkole publicznej. Gmina nie ma obowiązku uzupełnienia budżetu szkoły niepublicznej, gdy kwota dotacji nie wystarcza na koszty jej funkcjonowania. Ewentualne niedobory pokrywane są z innych źródeł, w praktyce przede wszystkim z kieszeni rodziców.
2. Stowarzyszenie  prowadzące szkołę niepubliczną ma prawo wprowadzić częściową bądź całkowitą odpłatność za usługi edukacyjne, wychowawcze lub oświatowe. Takiego uprawnienia nie ma gmina prowadząca szkoły publiczne.
3. Gmina nie odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia prowadzącego szkołę niepubliczną. Dotyczy to przede wszystkim dwóch najważniejszych typów zobowiązań: umownych oraz wynikających z czynów niedozwolonych. Te ostatnie polegają min. na odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wyrządzone uczniom przez dyrektora, nauczycieli i pozostały personel szkoły przy pełnieniu obowiązków służbowych np. z powodu nierzetelnego dyżurowania lub wskutek pozostawienia bez opieki bądź narażenia dzieci na niebezpieczeństwo). Odpowiedzialność ponosi, obok osoby bezpośrednio odpowiedzialnej (modyfikowanej przepisami kodeksu pracy), tylko spółka prowadząca szkołę. Nie ponosi jej gmina.
5. Gmina nie wyznacza obwodu dla szkoły niepublicznej. Obwody wyznacza tylko dla szkół publicznych.
6. Gmina i stowarzyszenie  nie są zobowiązane do zapewnienia bezpłatnego dowożenia dzieci do szkoły niepublicznej. Obowiązek gminy bezpłatnego dowożenia dzieci dotyczy jedynie obwodowych szkół publicznych.
7. Powołanie dyrektora szkoły publicznej prowadzonej przez gminę następuje w szczególnym trybie konkursu, a kandydat musi spełniać ustawowo określone wymagania. Powołanie dyrektora nie spełniającego tych wymagań jest możliwe, ale po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, nadto taki dyrektor nie może sprawować nadzoru pedagogicznego. Dyrektora szkoły niepublicznej prowadzonej przez stowarzyszenie , na zasadach określonych przez same stowarzyszenie bez konkursu. Szkołą niepubliczną nie musi kierować osoba odpowiadająca wymaganiom ustawowym, nie musi posiadać określonego stopnia awansu zawodowego, może w ogóle nie być nauczycielem, a do jej zatrudnienia na stanowisku dyrektora nie wymaga się opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
8. W szkołach niepublicznych nie stosuje się przepisów ustawy o systemie oświaty (USO) dotyczących: rady szkoły, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Spółka prowadząca szkołę niepubliczną sama decyduje, czy te organy mają w szkole funkcjonować i jakie mają być ich kompetencje.
9. Rada gminy skupia najważniejsze uprawnienia decyzyjne wobec szkoły publicznej, min. ustala akt założycielski i nadaje szkole statut, decyduje, po zasięgnięciu opinii kuratora i zawiadomieniu rodziców, o likwidacji szkoły. W szkole niepublicznej prowadzonej przez stowarzyszenie decyzje te podejmują jej organy, bez obowiązku zawiadomienia kuratora i rodziców.
10. Stowarzyszenie  prowadzące szkołę niepubliczną ma prawo zatrudniać nauczycieli z pominięciem Karty Nauczyciela. Gmina prowadząc szkoły publiczne ma obowiązek stosowania Karty.
11. Kurator oświaty może stosować wobec gminy i prowadzonej przez nią szkoły publicznej instrumenty nadzoru pedagogicznego opisane w art.33 i 34 3 USO. Może na podstawie art.34 USO, w razie stwierdzenia, że gmina prowadzi szkołę publiczną z naruszeniem przepisów ustawy, wydać wobec niej bądź wobec szkoły publicznej wiążącą decyzję administracyjną, z prawem odwołania do właściwego ministra. W razie powtarzających się istotnych uchybień przepisów ustawy kurator zawiadamia wojewodę, który jako organ nadzoru może wszcząć procedurę prowadzącą nawet do odwołania burmistrza czy rozwiązania organu kolegialnego gminy. Wobec spółki komunalnej prowadzącej szkołę niepubliczną kurator ma prawo stosować jedynie art.33 USO. Odpada prawo wydania decyzji administracyjnej na podstawie art.34 USO, a konsekwentnie kontrola ministra i wojewody opisana wyżej. Zastępuje ją w istocie postępowanie prowadzone przed organem ewidencyjnym opisane w pkt 12.
12.  Wójt prowadzi ewidencję szkół niepublicznych, jest dla nich tzw. organem ewidencyjnym. Jako taki ma obowiązek czuwania, aby szkoła niepubliczna z uprawnieniami szkoły publicznej spełniała przez okres jej funkcjonowania wymogi, od których zależy posiadanie uprawnień szkoły publicznej. W razie stwierdzenia, że szkoła niepubliczna tych wymogów nie spełnia, Wójt jest zobowiązany wszcząć postępowanie w sprawie wykreślenia szkoły z ewidencji i wydać decyzję o wykreśleniu, co oznacza zakończenie działania szkoły. O wszczęciu tego postępowania i wydaniu decyzji o wykreśleniu wójt decyduje samodzielnie. Kurator oświaty może jedynie zwracać mu uwagę na zasadność dokonania tych czynności, ale nie może ich nakazać. Ten sam burmistrz pełni jednoosobowo rolę zgromadzenia wspólników w komunalnej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, a więc rolę najważniejszego organu spółki prowadzącej szkołę niepubliczną. Występuje zatem swoisty konflikt interesów.
13. Gmina, nie prowadząc szkół publicznych zdejmuje z siebie obowiązek wynikający z art.5a ust.4 USO, przewidujący coroczne, do dnia 31 października, przedstawianie przez organ wykonawczy (burmistrza) organowi stanowiącemu (radzie gminy) informacji o stanie realizacji zadań oświatowych. Obowiązek ten dotyczy zadań własnych gminy, a więc tylko zadań z zakresu edukacji publicznej. Burmistrz nie ma obowiązku sporządzania informacji o wiejskich szkołach niepublicznych. Burmistrz zdejmuje z siebie obowiązek informowania rady gminy, a rada zostaje pozbawiona informacji o funkcjonowaniu wiejskiej oświaty. Dodanie ust.4 do art.5a USO miało na celu poddanie lokalnej polityki oświatowej kontroli społecznej oraz uczynienie jej przedmiotem debaty publicznej. Kontrolę nad funkcjonowaniem szkół traci więc także opinia publiczna, a debata społeczna zostaje poważnie ograniczona.4 Likwidacja szkół publicznych i zastąpienie ich szkołami niepublicznymi niesie daleko idące konsekwencje. Nawet, jeśli początkowo będą odczuwalne głównie przez nauczycieli, to z biegiem czasu także przez dzieci, ich rodziców i pozostałych mieszkańców gminy. Bez świadomości podstawowych różnic istniejących między szkołami publicznymi i niepublicznymi nie ma mowy o zrozumieniu proponowanych przez władze gminy rozwiązań, konsekwencji, które mogą przynieść, a także ich akceptacji.

Koniec mitu prywatnej edukacji

Prywatne nauczanie nie musi być lepsze, ale na pewno jest droższe. Przykład? Szwecja i USA

Źródło: United States Army. Autor: Brittany Carlson (USAG Stuttgart)

W nieustającej debacie o reformie oświaty co jakiś czas wraca pomysł bonu edukacyjnego i większego udziału prywatnej edukacji jako leku na całe zło. Praktyka boleśnie weryfikuje kolejny mit o wyższości rynku i prywatyzacji nad tym, co publiczne.

Pieniądz za uczniem

Na początku lat 90.  Szwecja wprowadziła jeden z najbardziej liberalnych modeli zarządzania oświatą na świecie. Można było bez jakichkolwiek ograniczeń tworzyć prywatne szkoły, rywalizujące o uczniów z placówkami publicznymi. Ta konkurencja stała się możliwa dlatego, że jednocześnie zrównano zasady finansowania szkół publicznych i prywatnych – każda placówka otrzymuje jednakową dotację na każdego ucznia („pieniądz podąża za uczniem”), nie mogąc przy tym pobierać jakichkolwiek dodatkowych opłat czy selekcjonować kandydatów. Gdy do danej szkoły zgłasza się więcej chętnych, niż jest w niej miejsc, kryteriami kwalifikacji są odległość ze szkoły do miejsca zamieszkania ucznia oraz pierwszeństwo zgłoszenia się na listę oczekujących przyjęcia. Niedopuszczalne jest natomiast stosowanie kryteriów rekrutacji opartych na statusie społeczno-ekonomicznym, stanie zdrowia i sprawności fizycznej czy przynależności etnicznej.

System wspierania segregacji

Przez lata model szwedzki był bodaj jedynym pozytywnie ocenianym przykładem wdrożenia idei bonów (voucherów) edukacyjnych. Niektóre badania wskazywały, że konkurencja ze strony prywatnych szkół zmobilizowała placówki publiczne do zapewnienia wyższej jakości nauczania. Zaczęły także powstawać szkoły o zróżnicowanym profilu kształcenia, np. artystyczne czy sportowe. Tylko niektórzy sceptycy zauważali, że pomimo gwarancji równego traktowania uczniów przez szkoły prywatne, nasila się swoista segregacja społeczna poprzez edukację – dzieci z biedniejszych dzielnic czy wywodzące się z mniejszości etnicznych coraz rzadziej trafiały do tych samych szkół co dzieci z rodzin szwedzkiej klasy średniej.

W ciągu ostatnich dwóch lat neoliberalny eksperyment szkolny w socjaldemokratycznej Szwecji otrzymuje cios za ciosem. W 2013 r. wstrząs wywołała decyzja jednego z największych komercyjnych operatorów szkół, spółki JB Education (kontrolowanej przez duński fundusz private equity), o wycofaniu się z rynku.  Efekt? Z dnia na dzień ponad 10 tysięcy uczniów pozostało bez szkoły, a kilkuset nauczycieli bez pracy. Oczywiście, tak jak w przypadku upadających banków, zyski trafiały do kieszeni prywatnej, ale sprzątaniem po JB Education musiało się już zająć państwo.

Więcej bogactwa, mniej wiedzy

Na katastrofę zapowiadało się zresztą wcześniej. W ciągu dwóch dekad biznes opanował bowiem 60 procent rynku prywatnego szkolnictwa w Szwecji, choć reforma wprowadzająca bony edukacyjne odbywała się pod hasłem otwarcia systemu edukacyjnego na szkoły tworzone i prowadzone przez rodziców czy organizacje non profit.

Kolejny szok przyniosło ogłoszenie na początku tego roku wyników międzynarodowego badania jakości systemów edukacyjnych PISA. Podczas gdy my cieszyliśmy się z rekordowych wyników polskich szkół, Szwedzi załamywali ręce nad kolejnym spadkiem pozycji ich dzieci w rankingu. We wszystkich obszarach szwedzcy uczniowie zanotowali wyniki znacznie poniżej średniej dla 65 krajów uczestniczących w badaniu. To dramatyczny kontrast w zestawieniu z licznymi rankingami jakości życia czy sprawności państwa, w których Szwecja znajduje się zawsze w czołówce. Dziwnym trafem edukacja to jedyny obszar, gdzie Szwedzi posłuchali rad Miltona Friedmana – neoliberalnego guru, a jednocześnie autora idei bonów edukacyjnych.

Vouchery i szkoły czarterowe

W Stanach Zjednoczonych, gdzie vouchery edukacyjne zaczęto wprowadzać w tym samym okresie (system charter schools), efektywność tego modelu, a zwłaszcza wyższość szkół prywatnych nad publicznym, również nie została empirycznie potwierdzona. Głoszonej przez zwolenników charter schools obietnica lepszych efektów kształcenia i otwarcia szkoły na innowacje nie spełniono. Poprawił się jedynie kontakt szkół rodzicami, choć trudno ocenić, czy było to zasługą wzmożonej aktywności szkół prywatnych. Na podstawie wyników rozległych badań kalifornijskiego systemu edukacji zakwestionowano z kolei pozytywny wpływ konkurencji ze strony modelu voucherowego na jakość nauczania w szkołach publicznych. Potwierdziły się także obawy, że szkoły prywatne mogą pogłębić segregację etniczną. W Arizonie ekspansja charter schools przełożyła się na zmniejszenie odsetka białych niehiszpańskojęzycznych uczniów w szkołach publicznych.

Ciekawe zjawisko zaobserwował Aaron Saiger, profesor prawa na Fordham University. Jego zdaniem największym beneficjentem bonów oświatowych stały się Kościoły i organizacje religijne prowadzące szkoły, do których zaczął płynąć szeroki strumień publicznych pieniędzy (A. Saiger, „Charter Schools, the Establishment Clause, and the Neoliberal Turn in Public Education”, Cardozo Law Review 2013, nr 34). Nie chodzi o to, by zamykać Kościołom możliwość prowadzenia szkół, ale trzeba pamiętać, że przy braku odpowiedniego nadzoru pedagogicznego może się okazać, że w dużej liczbie szkół naucza się treści sprzecznych ze stanem wiedzy naukowej, za to zgodnych z dogmatami religijnymi. Pojawia się pytanie, czy taka szkoła zachowuje jeszcze status szkoły publicznej.

Dokąd idziemy my?

Polski system edukacyjny jest coraz bliższy modelowi bonów edukacyjnych. Swoboda tworzenia prywatnych szkół jest niemal nieograniczona. Główną barierą dla ekspansji prywatnej edukacji pozostaje zdolność rodziców do płacenia czesnego, które – inaczej niż w Szwecji – może być pobierane przez placówki niepubliczne. Dla nowej klasy średniej posłanie dziecka do prywatnej szkoły to czasami wręcz symbol najwyższej troski o jego przyszłość. Tymczasem po raz kolejny okazuje się, że prywatne nie musi znaczyć lepsze, choć na pewno znaczy droższe.

*dr Dawid Sześciło – pracownik naukowy Zakładu Nauki Administracji, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego